§ 10. Трансформация власти: реформы государственного управления

ЦЕЛИ И ХАРАКТЕР ПЕТРОВСКИХ РЕФОРМ

• Влияние Северной войны на ритм модернизации: Реформы Петра I не имели заранее составленного абстрактного плана — их темп и содержание диктовала длительная и тяжелая Северная война. На первом этапе (до Полтавы 1709 года) преобразования носили торопливый, чрезвычайный и порой хаотичный характер, подчиняясь единственной задаче — снабжению армии оружием, деньгами и рекрутами. После перелома под Полтавой реформы приобрели планомерный, глубокий и продуманный системный характер. Модернизация государства стала насущной национальной задачей, созревшей еще в недрах XVII века.
• Идеология «общей пользы» и «всеобщего блага»: Официальной философской целью реформ провозглашалось служение «общей пользе» (всеобщему благу), которая в представлении Петра I безоговорочно отождествлялась с интересами могущественного государства. Государь считал, что процветания можно достичь лишь тогда, когда жизнь каждого подданного — от крестьянина до вельможи — будет строго подчинена государственным интересам. В стране насаждалась тотальная регламентация: законы и подробнейшие указы предписывали человеку всё — от формы мундира и правил торговли до образа мыслей и порядка проведения досуга.
• Концепция «регулярного государства»: Петр I стремился превратить государственное управление в идеальный часовой механизм, где каждый чиновник и каждое учреждение — винтик и пружина, действующие слаженно и бесперебойно. Старая приказная система Московской Руси была признана негодной: приказы строились на личной вотчинной власти царя («государство как вотчина»), их функции хаотично переплетались, а дела решались по традиции без четких норм. Петр I внедрил европейские принципы: строгое разделение полномочий, стройную иерархическую субординацию и деятельность чиновников на основе нормативных уставов — регламентов.

ГОСУДАРСТВЕННО-АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕФОРМЫ

• Учреждение Правительствующего Сената (1711 год): Накануне отбытия в опасный Прутский поход в 1711 году Петр I создал высший орган государственной власти — Правительствующий Сенат. Изначально задуманный как временный орган для управления страной в отсутствие монарха, Сенат превратился в постоянно действующий высший распорядительный, законосовещательный и верховный судебный орган, подчиненный только государю. Сенат обладал правом толковать царские указы, контролировать правосудие, следить за сбором налогов и расходованием казны («понеже деньги суть артерии войны»).
• Замена приказов коллегиями (1718–1721 гг.): На смену архаичным приказам пришли центральные отраслевые органы исполнительной власти — коллегии. В отличие от единоличного произвола приказных судей, в коллегиях вводилось коллегиальное (совместное) принятие решений группой чиновников во главе с президентом, что предотвращало тайные злоупотребления и взяточничество. Было учреждено 11–12 коллегий с четким разделением сфер:
  • «Первейшие коллегии»: Коллегия иностранных дел (дипломатия, возглавил Г. И. Головкин), Военная коллегия (армия, во главе А. Д. Меншиков) и Адмиралтейская коллегия (флот, во главе Ф. М. Апраксин);
  • Финансово-экономические коллегии: Камер-коллегия (доходы государства), Штатс-контор-коллегия (государственные расходы), Ревизион-коллегия (финансовый аудит и надзор);
  • Промышленные и торговые коллегии: Берг-коллегия (горнорудное дело и металлургия), Мануфактур-коллегия (легкая промышленность), Коммерц-коллегия (внешняя и внутренняя торговля);
  • Судебно-земельные органы: Юстиц-коллегия (гражданский и уголовный суд), Вотчинная коллегия (дворянское землевладение) и Главный магистрат (1720 г. — управление городским населением и посадами).
• Разграничение Сената и коллегий (реформа 1722 года): Первоначально все президенты коллегий заседали в Сенате. Однако это привело к конфликту интересов: руководители коллегий контролировали сами себя. В 1722 году Петр I реформировал Сенат, выведя из его состава президентов коллегий (кроме «первейших») и поставив Сенат на недосягаемую высоту надзора над коллегиями.
• Институт фискалов и учреждение прокуратуры (1722 год): Для пресечения колоссального взяточничества и казнокрадства в 1711 году был введен тайный фискальный надзор во главе с обер-фискалом: фискалы вели негласный сыск и доносили о преступлениях чиновников государю. Однако фискалы лишь вскрывали последствия. Чтобы предотвращать беззаконие прямо в ходе принятия решений, в 1722 году Петр учредил прокуратуру во главе с генерал-прокурором Сената, подчиненным лично императору. Первым генерал-прокурором стал Павел Иванович Ягужинский. Петр I назвал его своим «оком государевым» и наделил правом опротестовывать незаконные решения сенаторов («сидеть в Сенате и смотреть накрепко»). Прокуроры были назначены во все коллегии и суды.
• Органы сыска и полиция: Для защиты самодержавной власти от политических заговоров и бунтов действовал Преображенский приказ, преобразованный в Тайную канцелярию (орган тайного политического розыска по делам о «слове и деле государевом»). Охрану общественного порядка и пожарную безопасность с 1718 года обеспечивала регулярная городская полиция во главе с генерал-полицмейстером Санкт-Петербурга (А. М. Девиер).

ГЕНЕРАЛЬНЫЙ РЕГЛАМЕНТ

• Устав государственной службы (1720 год): Символом окончательного перехода к «регулярному государству» стал принятый в 1720 году Генеральный регламент — сводный устав государственной гражданской службы. Документ состоял из 56 глав и детально регламентировал всю работу коллегий: порядок делопроизводства, правила ведения протоколов, регистрацию входящих и исходящих бумаг, часы работы канцелярий и строжайшую служебную субординацию.
• Торжество бюрократии и чиновничьей пирамиды: Генеральный регламент до мельчайших деталей расписывал поведение чиновников на службе, предписывая даже то, кому из просителей по чину полагается предложить стул, а кому надлежит стоять. В России сформировалась жесткая иерархическая пирамида профессионального чиновничества — бюрократия, где каждый нижестоящий служащий слепо подчинялся вышестоящему, а вся система замыкалась на самодержавную волю императора.

РЕФОРМА МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

• Первая губернская реформа (1708–1710 гг.): Стремясь упорядочить взимание налогов и снабжение воюющей армии рекрутами и лошадьми, Петр I провел коренную областную реформу. Огромная территория страны была разделена на 8 обширных губерний (Московскую, Ингерманландскую / Санкт-Петербургскую, Киевскую, Смоленскую, Архангелогородскую, Казанскую, Азовскую и Сибирскую; позднее их число увеличилось до 11). Во главе губерний встали губернаторы и генерал-губернаторы из числа ближайших сподвижников царя (А. Меншиков, Ф. Апраксин, П. Голицын), наделенные колоссальной административной, судебной, финансовой и военной властью.
• Двухзвенная система и провинции (1719 год): Губернии оказались слишком громоздкими для эффективного управления. В 1719 году губернии были подразделены на 50 провинций во главе с воеводами, подчинявшимися непосредственно коллегиям и Сенату. Провинции, в свою очередь, делились на дистрикты (уезды) под началом земских комиссаров и комендантов. Главная задача местной власти оставалась неизменной: бесперебойный сбор подушных налогов и рекрутские наборы для армии.

НОВЫЙ ОБРАЗ ВЛАСТИ

• Рождение профессионального аппарата управления: Административные реформы Петра Великого кардинально изменили характер власти в России: патриархальная феодальная монархия XVII века окончательно трансформировалась в стройный абсолютизм. На смену родовой знати пришел профессиональный чиновничий аппарат.
• Борьба с беззаконием и царский гнев: Петр требовал от чиновников честного служения, объявив закон «фортецией (крепостью) правды». Однако бюрократия быстро поразилась язвами казнокрадства и взяточничества: чиновники, по выражению царя, играли законом, «как в карты, прибирая масть к масти». Гнев Петра был беспощаден: за взятки и хищения был публично повешен сибирский губернатор князь Матвей Гагарин, казнен сенатор Григорий Волконский, а обер-фискал Алексей Нестеров за вымогательство колесован. Годами под следствием за финансовые махинации находился даже всесильный Меншиков.
• Итог формирования абсолютной монархии: Несмотря на издержки бюрократизации, созданный Петром I государственный аппарат обеспечил колоссальную мобилизацию людских и материальных ресурсов, вывел страну на уровень передовых европейских империй и заложил административный каркас Российской империи на полтора столетия вперед.