§ 10. Трансформация власти: реформы государственного управления

Форма правления, при которой верховная власть монарха никем и ничем не ограничена (ни парламентом, ни конституцией, ни традициями); в России оформилась в петровскую эпоху и закреплена в Воинском артикуле 1716 г.: «Его Величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен».

• Опирается на разветвлённый бюрократический чиновничий аппарат, постоянную регулярную армию и полное подчинение Церкви государству.

Система управления государством, осуществляемая при помощи оторванного от народа профессионального чиновничьего аппарата, строго подчиняющегося иерархии, регламентам и инструкциям.

• При Петре I чиновники стали получать постоянное казённое жалование и продвигаться по службе на основе личной выслуги, а не знатности рода.

Высшая единица административно-территориального деления в России, введённая Петром I по указу от 18 декабря 1708 г.

• Первоначально страна была разделена на 8 гигантских губерний во главе с назначаемыми царём губернаторами, обладавшими всей полнотой военной, административной, фискальной и судебной власти; в 1719 г. губернии были разделены на 50 провинций во главе с воеводами.

Центральные отраслевые органы государственного управления, учреждённые Петром I в 1718–1721 гг. взамен полусотни запутанных архаичных средневековых приказов.

• Каждая коллегия ведала строго определённой сферой государственного хозяйства на всей территории страны, управлялась коллективно (президентом, вице-президентом и советниками) и действовала на основе единого Генерального регламента.

Комплексный процесс обновления, технологического, институционального и культурного перехода от традиционного аграрного общества к современному, передовому индустриальному и регулярному строю.

• Петровская модернизация носила догоняющий, принудительный и всеобъемлющий характер, охватив армию, промышленность, госаппарат, быт и образование.

Высшее государственное должностное лицо империи, назначенное Петром I с 1722 г. осуществлять гласный надзор за соблюдением законов правительственными учреждениями и Сенатом.

• Пётр I назвал первого генерал-прокурора П. И. Ягужинского «оком государевым в Сенате» и «стряпчим о делах государственных».

Высший орган государственного управления, законодательства и суда, учреждённый Петром I 22 февраля 1711 г. накануне Прутского похода.

• Заменял отсутствующего государя во время военных походов, координировал работу коллегий, надзирал за судами, финансами и торговлей; решения Сената принимались коллегиально («приговоры Сената»).

Должностное лицо, учреждённое Петром I в 1711 г. для тайного надзора за исполнением законов, выявлением казнокрадства, взяточничества и преступлений против государства.

• Доносили государю о правонарушениях чиновников любого ранга; в случае подтверждения вины получали половину конфискованного имущества виновного.

Первый Всероссийский император и царь-реформатор, создатель концепции «регулярного государства», кардинально перестроивший всю систему высшего, центрального и местного управления России на европейских рациональных началах.

• Учредил Правительствующий Сенат в 1711 году накануне Прутского похода, заменил архаичные московские приказы коллегиальной системой отраслевых коллегий и ввёл институт прокурорского надзора во главе с генерал-прокурором.
• Провёл масштабную губернскую реформу 1708–1710 годов, разделив страну на восемь обширных губерний, а в 1720 году утвердил Генеральный регламент — сводный устав гражданской государственной службы и бюрократического делопроизводства.
• Непримиримо боролся с мздоимством и казнокрадством среди чиновников, провозгласив закон «фортецией правды» и карая за коррупцию даже ближайших сподвижников и высших сановников империи.

Выдающийся государственный деятель и дипломат, первый генерал-прокурор Правительствующего Сената, прозванный Петром I «оком государевым» за непреклонный надзор за законностью работы высших органов власти.

• В 1722 году был назначен первым генерал-прокурором Сената с царским наказом лично присутствовать на заседаниях высших сановников и опротестовывать любые решения, шедшие вразрез с государственными указами.
• Создал стройную вертикаль прокурорского надзора в Российской империи, подчинив себе прокуроров при отраслевых коллегиях и надворных судах для предупреждения взяточничества и казнокрадства.
• Обладал исключительной честностью и смелостью, став ключевой фигурой в формировании правовой культуры регулярного государства и пресечении злоупотреблений высшей чиновничьей знати.

Граф, первый государственный канцлер Российской империи и президент Коллегии иностранных дел, один из главных строителей внешнеполитического ведомства и дипломатической службы Нового времени.

• Возглавил в ходе административных реформ Коллегию иностранных дел — одну из трех «первейших коллегий», обеспечив эффективное отраслевое руководство всей внешней политикой империи.
• В октябре 1721 года от имени Сената и Синода торжественно обратился к Петру I с всенародным прошением принять почетные титулы Отца Отечества, Петра Великого и Императора Всероссийского.
• Более четверти века бессменно руководил внешнеполитическим курсом России, обеспечив дипломатическое признание нового имперского статуса державы ведущими европейскими дворами.

В результате петровских реформ Россия совершила переход от патриархально-боярского средневекового царства к европейской регулярной бюрократической абсолютистской империи: была ликвидирована Боярская дума, созданы Сенат и система отраслевых коллегий с коллективным принятием решений, введена стройная административная иерархия губерний и провинций и учреждён тотальный государственный контроль и надзор через фискальную и прокурорскую службы.

Аргументы:

• Ликвидация архаичных институтов власти: Были упразднены отжившая Боярская дума с её местническими традициями и запутанная система приказов с размытыми обязанностями и территориальным дроблением полномочий.
• Рождение коллегиального отраслевого центрального аппарата: Создание Сената (1711 г.) и 11 коллегий (1718–1721 гг.) обеспечило четкое функциональное разделение властей (дипломатия, армия, флот, суд, горное дело, финансы) на основе единого Устава — Генерального регламента 1720 г.
• Административная унификация и контроль: Введение губерний и провинций подчинило местную власть центру, а институт фискалов и учреждение генерал-прокурора («ока государева») создали мощную вертикаль государственного надзора за законностью и пресечением коррупции.

Абсолютная монархия — форма правления, при которой верховная власть монарха носит неограниченный характер, а сословно-представительные органы (парламенты, штаты, кортесы) либо полностью распускаются, либо лишаются политического влияния. Власть опирается на постоянную регулярную армию, мощный бюрократический аппарат и единую налоговую систему.

Страны Западной Европы: классический абсолютизм сложился во Франции при Людовике XIV («Король-солнце», провозглашавший: «Государство — это я!»), а также в Испании при Габсбургах, в Дании и германских княжествах (Пруссия, Бавария).

Высший орган: Правительствующий Сенат (учреждён в 1711 г.).

Отличия от Боярской думы:

• Принцип формирования: состав Боярской думы определялся родовитостью, знатностью предков и сложным традиционным правом местничества («бояре по породе»); сенаторы же назначались лично царём исключительно за деловые качества, ум, компетентность и преданность престолу независимо от происхождения.
• Характер деятельности: Боярская дума собиралась нерегулярно и действовала по формуле «Царь указал, и бояре приговорили»; Сенат же был постоянно действующим органом власти с ежедневными заседаниями, правом издавать обязательные указы, руководить государственным бюджетом и вершить верховный суд.
• Регламентация: работа Сената строго определялась писаными инструкциями царя и присягой, заседания велись протокольно, за опоздания и пустые разговоры взимались крупные денежные штрафы (до 50 рублей).

Таблица «Петровские коллегии»:

| Название коллегии | Главные государственные функции |

|---|---|

| Коллегия иностранных дел | Дипломатические сношения с иностранными державами, заключение мирных договоров, отправка и приём послов (руководитель Г. И. Головкин). |

| Военная коллегия | Управление всеми сухопутными войсками, рекрутские наборы, комплектование, вооружение и снабжение армии (президент А. Д. Меншиков). |

| Адмиралтейств-коллегия | Строительство военных кораблей, верфей, портов, руководство военным флотом и морскими офицерами (президент Ф. М. Апраксин). |

| Камер-коллегия | Управление государственными доходами, сбор налогов, пошлин и недоимок. |

| Штатс-контор-коллегия | Ведение государственных расходов, составление штатов и финансовых смет учреждений. |

| Ревизион-коллегия | Государственный финансовый контроль, проверка отчётов и ревизия расходования казённых средств. |

| Берг-коллегия | Горнорудное дело, геологоразведка, надзор за металлургическими заводами и добычей полезных ископаемых (руководитель Я. Брюс). |

| Мануфактур-коллегия | Развитие лёгкой промышленности, надзор за суконными, полотняными, пороховыми и шелковыми фабриками. |

| Коммерц-коллегия | Развитие внутренней и внешней торговли, таможенные сборы, поддержка купечества. |

| Юстиц-коллегия | Высший судебный орган страны, надзор за судопроизводством и судами на местах. |

| Вотчинная коллегия | Земельные споры, регистрация прав на земельные владения (дворянские имения и вотчины). |

Чем коллегии отличались от приказов:

• Чёткое отраслевое деление: коллегии ведали своей сферой на территории всей империи, тогда как приказы сочетали отраслевые и территориальные функции (например, Сибирский приказ, Казанский приказ), что порождало неразбериху и волокиту.
• Коллегиальность: решения в коллегии принимались открытым большинством голосов членов правления (президент, вице-президент, советники), что исключало единоличный произвол, свойственный приказным судьям и дьякам.
• Унификация делопроизводства: работа всех коллегий строилась по единому европейскому регламенту, определявшему документооборот, регистрацию бумаг и права служащих.

Новшества местного управления:

• Разделение на губернии: указом 1708 г. вся Россия была разделена на 8 обширных губерний во главе с губернаторами и генерал-губернаторами, наделёнными административной, судебной и военной властью для обеспечения победы в войне.
• Двухзвенная система 1719 г.: по второй областной реформе губернии были поделены на 50 провинций во главе с воеводами (провинция стала основной единицей управления), а провинции — на дистрикты во главе с земскими комиссарами.
• Городское самоуправление: в городах были учреждены выборные органы — ратуши и магистраты во главе с Главным магистратом в Петербурге; городское население было разделено на «регулярных граждан» (купцы, мастера) и «подлых людей» (чернорабочие).

Основополагающий законодательный акт российского камерализма и государственного управления, утверждённый Петром I и установивший единообразное устройство, порядок делопроизводства и компетенцию всех коллегий. Документ состоял из 56 глав, зафиксировал иерархическую структуру коллежского аппарата (президент, советники, асессоры, секретари), процедуру коллегиального голосования, присягу чиновников и правила архивации служебных бумаг. Регламент окончательно ликвидировал архаичную приказную волокиту, институционализировал государственную службу как профессиональную бюрократическую пирамиду и заложил правовой каркас «регулярного государства» европейского типа.

Именной царский указ, создавший высший коллегиальный орган государственной власти, законосовещания, надзора и правосудия в связи с отбытием Петра I в Прутский поход. Сенат учреждался для оперативного замещения государя во время его отсутствия и наделялся широчайшими полномочиями по контролю над государственными доходами, торговлей, рекрутскими наборами, судопроизводством и центральной администрацией. Появление Правительствующего Сената завершило упразднение Боярской думы и стало ключевой вехой в становлении институционального аппарата абсолютной монархии в России.

Законодательный акт петровской эпохи, учредивший институт прокуратуры как орган высшего гласного надзора за законностью в империи и поставивший во главе ведомства графа Павла Ягужинского («око государево»). Генерал-прокурор осуществлял постоянный контроль за заседаниями и резолюциями Сената, возглавлял сеть прокуроров при коллегиях и обладал правом приостанавливать незаконные постановления высших сановников с непосредственным докладом императору. Введение прокуратуры уравновесило коллегиальное управление институтом персональной ответственности и сформировало механизм превентивного надзора над бюрократией.

Именной указ, положивший начало первой масштабной областной (губернской) реформе и разделивший территорию Российского государства на 8 обширных губерний во главе с назначаемыми губернаторами. Новая административная вертикаль упразднила прежнюю территориальную автономию уездов, сосредоточив в руках губернаторов административно-полицейские, судебные и военные функции, подчинив их монаршей воле. Главной военно-стратегической целью реформы являлась бесперебойная мобилизация материальных средств, рекрутов и продовольствия с мест в условиях разгара Северной войны со Швецией.